Estrutura Constitucional do Orçamento
Sob este título, apresentamos as espécies de orçamento
que são adotadas pela nossa Constituição Federal e funcionam como um todo
harmônico, elaborados dentro de um necessário planejamento, assim entendida a procura de caminho cuidadoso para
viabilizar a elaboração de Metas, Planos e Anexos, neste ponto introduzindo
inovações severas, as quais, certamente, causarão dificuldades a alguns Estados
e Municípios não suficientemente preparados, em razão da realidade que
atravessam.
O
cumprimento da norma, irreversivelmente, obrigará a contratação de pessoal
tecnicamente capacitado, sem o que não terão condições do cumprimento das
exigências da LRF. No tocante aos Municípios há o alento da possibilidade de
assistência técnica da União (art. 64). O orçamento é a cartilha essencial para o funcionamento da máquina pública em todas as suas vertentes, daí a imperiosa necessidade de merecer o mais absoluto respeito ao seu cumprimento.
1 - Plano Plurianual (PPA)
A Lei que o instituir deverá estabelecer, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada, transcendente a um exercício financeiro (CF,
art. 165, I, e § 10). Contudo não caracteriza efeito
vinculante do legislador para a LOA.
Desta forma, o plano de investimento a longo prazo e
inversões financeiras e outras da mesma categoria econômica necessariamente
serão incluídas no plano plurianual, sob pena de responsabilidade (CF, art.
167, § 1º), embora a execução seja objeto de parcelamento a ser
previsto em cada orçamento ordinário, até completar o plano, em seu total.
O fato é que, as despesas de capital são previstas para
vigorar durante um período de governo, servindo como programação ou orientação.
Por isso, é impossível seu cumprimento integral face o grande volume de
recursos que exige. Por essa razão, a cada exercício financeiro, vão sendo
alocados recursos para o atendimento de algumas das programações do Plano
Plurianual, conforme viabilizar a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Para o cumprimento do Plano a Constituição prevê a
estipulação de prazo do seu encaminhamento e aprovação, através da Lei
Complementar (art. 165, § 9º, I ), consequentemente, o seu período
de vigência. Contudo, enquanto esta não for editada, prevalece em vigor o
disposto no (ADCT, art. 35, § 2º, I), ou seja: será encaminhado até 4
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Por último, o Plano Plurianual tem por objetivo:
a)
balizar a ação governamental de modo a alcançar o desenvolvimento econômico
possibilitados de efetiva promoção do bem-estar social;
b)
orientar o planejamento sincronizado com a programação e o orçamento do Poder
Executivo, obedecendo aos princípios de regionalização da economia;
c)
estabelecer diretrizes que deverão nortear a elaboração dos orçamentos fiscal e
de investimentos, que possibilitem a redução das desigualdades regionais e
sociais;
d)
disciplinar a execução de despesas com investimentos que redundarão em
benefício para a sociedade.
A sua importância se faz presente pela possibilidade de
ultrapassar os limites de vigência dos respectivos créditos orçamentários,
consoante se constata da análise ao inciso I do art. 57 da Lei nº 8.666/93.
2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
É a norma que orienta a elaboração dos orçamentos
ordinários para o exercício seguinte, consonante com o PPA (CF, art. 165, II e § 2º). Compreenderá, assim, as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital e as alterações
na legislação tributária, estabelecendo a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.
Por isso o
seu encaminhamento ao legislativo se fará até 8 meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e será devolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa (ADCT, art. 35, § 2º,
II).
Representa novidade introduzida na Carta de 1988 e
funciona como orçamento de transição para compatibilizar o PPA com a LOA,
embora não tenha determinação vinculante.
É na LDO que
se oportuniza o resguardo dos princípios orientadores do equilíbrio
orçamentário e a sua prudente execução (art. 4º), como sejam, os princípios da
exclusividade, do equilíbrio entre receitas e despesas, da
programação/planejamento, aliados aos da legalidade, publicidade e do lapso
temporal de sua validade (anualidade), critérios e formas de limitação de
empenho (avaliação bimestral), normas de controle e avaliação de resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos e demais condições e
exigências para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas. Em meu sentir deve ser a espécie mais debatida em razão de ser uma peça indicativa a elaboração do orçamento de execução.
A LDO incorpora ao seu
conteúdo, os seguintes demonstrativos:
Anexo
de Metas Fiscais (AMF)
Integrante
do Projeto da LDO, o AMF, estabelece metas anuais para o exercício a que se
referirem e para os dois anos seguintes, contendo ainda:
avaliação do cumprimento das
metas relativas ao ano anterior;
· demonstrativo
das metas anuais;
· evolução do
patrimônio líquido, nos três últimos anos;
· avaliação da
situação financeira e atuarial (dos regimes de previdência, dos demais fundos
públicos e programas de natureza atuarial); e,
· demonstrativo
da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das
despesas obrigatórias de caráter continuado.
A falta
deste anexo na LDO, dada a sua importância, implica em punição, segundo a Lei
nº 10.028/2000, art. 5º. Inciso II.
Anexo
de Riscos Fiscais (ARF)
A LDO conterá ANEXO DE
RISCOS FISCAIS (ARF), abrangendo avaliação dos passivos contingentes (*) e outros riscos capazes de afetar as
contas públicas.
O PRAZO para a LDO está
contido na Constituição Estadual (art. 1º, II do ADCT) = encaminhado até 7,½
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até
o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
Anexo de Política Econômica
A exigência
deste anexo dirige-se apenas à União, no qual deverão estar presentes os
objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros
e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de
inflação, para o exercício subsequente (art. 4º. § 4º).
Pelo seu
caráter orientador – para elaboração do orçamento anual do exercício
subsequente, a LDO, em princípio, não obriga a sua adoção integral, podendo o
legislador não adotar certas indicações ou fazer outras nela não contempladas.
Em alguns
casos, porém, ela obriga, por exemplo, quando fixa critérios e condições para a
execução do orçamento ou faz exigências para a transferência voluntária de
recursos públicos para outros entes ou para a iniciativa privada.
Na verdade,
a LDO representa um instrumento de integração entre o planejamento e a execução
orçamentária, pois se compõe de duas partes – uma que se exaure ao orientar a
elaboração da LOA para o exercício seguinte e outra que é permanente em todo o
exercício.
3 - Lei Orçamentária Anual (LOA)
Considerando a existência de um orçamento-programa
(PPA) e de uma lei orientadora e fixadora de metas para o exercício seguinte
(LDO), resta à LOA a condição de norma descritiva, compreendendo a previsão de
todas as receitas a serem arrecadadas no exercício, assim como as despesas a
serem executadas no mesmo período (CF, art. 165, § 5º a 7º). O prazo de elaboração está previsto no ADCT
(art. 35, § 2º, III) - será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa.
A LOA compreenderá:
I - Orçamento Fiscal - referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público (CF, art. 165, § 5º, I), consagrando o princípio da
universalidade e unidade. Tem, por conseguinte, um caráter dinâmico-operativo.
OBS:
A CF, no art. 168, instituiu o sistema do repasse das dotações aos demais
poderes e ao Ministério Público (duodécimo) até o dia 20 de cada mês, de acordo
com os programas elaborados e o desempenho da arrecadação.
II - Orçamento de Investimento - das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detém a maioria do capital social com direito a voto (CF, art. 165, § 50, II). Sua execução contribuirá para o
equilíbrio financeiro ao impedir em emissões inflacionárias e vedar
transferências de recursos.
III - Orçamento de Seguridade Social - compreende as receitas obtidas de acordo com o art.
195 da Constituição Federal e as despesas destinadas a assegurar os direitos à
saúde, à previdência e à assistência social, abrangendo todas as entidades e
órgãos vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (CF, art.
165, § 50, III).
OBS.: Ver as novas determinações da Lei de Responsabilidade
Fiscal, que vão comentadas em item próprio, valendo adiantar que o projeto da
LOA será elaborado em consonância com o PPA e a LDO, sendo no caso do Rio
Grande do Norte, encaminhado ao Poder Legislativo de acordo com a Constituição
Estadual – ADCT, art. 1º, III, isto é, encaminhamento até 3 meses e meio antes
do encerramento do exercício e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa.
São
exigências da LRF para a sua elaboração, o resguardo de todos os princípios
próprios dos orçamentos, e mais:
· não será
permitido consignar crédito com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada;
· consoante o
art. 5º, § 5º, a dotação para investimento não poderá ser superior a um
exercício financeiro e deverá ter previsão no PPA ou em lei que autorize a sua
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade, conforme o § 1º do art. 167 da
Constituição Federal. [aqui faz-se uma remissão ao art. 45 para alertar para
observar que na lei orçamentária e na de abertura de créditos adicionais só ser
possível a inclusão de novos projetos após adequadamente atendidos os em
andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público. Isso
eliminará a possibilidade da descontinuidade administrativa, que tantos males
causa à Administração Pública];
· acompanhar
anexo demonstrativo da compatibilidade da programação com o AMF;
· acompanhar
documento com medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de
despesas de caráter continuado; e,
· indicação de
Reserva de Contingência, cuja forma de utilização e montante definido com base
na receita corrente líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
· constar todas
as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas
que as atenderão;
· constar, em
separado, o refinanciamento da dívida pública como também, se for o caso, nas
leis de abertura de crédito adicional;
· observar que a
atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá
supera a variação do índice de preços na LDO, ou em legislação específica.
OBS.: O art. 7º da LRF dirige-se, apenas, ao
orçamento da União.
(*) são aqueles decorrentes de obrigações
que dependam de acontecimentos ou condições futuras, em formação, como no caso
das demandas judiciais, tornando-se, assim, compromissos incertos.
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