sábado, 18 de junho de 2016

RESPONSABILIDADE FISCAL II

Dou sequência ao estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal, apresentando os instrumentos básicos que garantem o funcionamento da administração pública, dentro da integral legalidade:

Estrutura Constitucional do Orçamento

Sob este título, apresentamos as espécies de orçamento que são adotadas pela nossa Constituição Federal e funcionam como um todo harmônico, elaborados dentro de um necessário planejamento, assim entendida a procura de caminho cuidadoso para viabilizar a elaboração de Metas, Planos e Anexos, neste ponto introduzindo inovações severas, as quais, certamente, causarão dificuldades a alguns Estados e Municípios não suficientemente preparados, em razão da realidade que atravessam.
O cumprimento da norma, irreversivelmente, obrigará a contratação de pessoal tecnicamente capacitado, sem o que não terão condições do cumprimento das exigências da LRF. No tocante aos Municípios há o alento da possibilidade de assistência técnica da União (art. 64). O orçamento é a cartilha essencial para o funcionamento da máquina pública em todas as suas vertentes, daí a imperiosa necessidade de merecer o mais absoluto respeito ao seu cumprimento.

1 - Plano Plurianual (PPA)

A Lei que o instituir deverá estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, transcendente a um exercício financeiro (CF, art. 165, I, e § 10). Contudo não caracteriza efeito vinculante do legislador para a LOA.
Desta forma, o plano de investimento a longo prazo e inversões financeiras e outras da mesma categoria econômica necessariamente serão incluídas no plano plurianual, sob pena de responsabilidade (CF, art. 167, § 1º), embora a execução seja objeto de parcelamento a ser previsto em cada orçamento ordinário, até completar o plano, em seu total.
O fato é que, as despesas de capital são previstas para vigorar durante um período de governo, servindo como programação ou orientação. Por isso, é impossível seu cumprimento integral face o grande volume de recursos que exige. Por essa razão, a cada exercício financeiro, vão sendo alocados recursos para o atendimento de algumas das programações do Plano Plurianual, conforme viabilizar a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Para o cumprimento do Plano a Constituição prevê a estipulação de prazo do seu encaminhamento e aprovação, através da Lei Complementar (art. 165, § 9º, I ), consequentemente, o seu período de vigência. Contudo, enquanto esta não for editada, prevalece em vigor o disposto no (ADCT, art. 35, § 2º, I), ou seja: será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Por último, o Plano Plurianual tem por objetivo:

a) balizar a ação governamental de modo a alcançar o desenvolvimento econômico possibilitados de efetiva promoção do bem-estar social;
b) orientar o planejamento sincronizado com a programação e o orçamento do Poder Executivo, obedecendo aos princípios de regionalização da economia;
c) estabelecer diretrizes que deverão nortear a elaboração dos orçamentos fiscal e de investimentos, que possibilitem a redução das desigualdades regionais e sociais;
d) disciplinar a execução de despesas com investimentos que redundarão em benefício para a sociedade.

A sua importância se faz presente pela possibilidade de ultrapassar os limites de vigência dos respectivos créditos orçamentários, consoante se constata da análise ao inciso I do art. 57 da Lei nº 8.666/93.

2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

É a norma que orienta a elaboração dos orçamentos ordinários para o exercício seguinte, consonante com o PPA (CF, art. 165, II e § 2º). Compreenderá, assim, as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital e as alterações na legislação tributária, estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Por isso o seu encaminhamento ao legislativo se fará até 8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (ADCT, art. 35, § 2º, II).
Representa novidade introduzida na Carta de 1988 e funciona como orçamento de transição para compatibilizar o PPA com a LOA, embora não tenha determinação vinculante.
É na LDO que se oportuniza o resguardo dos princípios orientadores do equilíbrio orçamentário e a sua prudente execução (art. 4º), como sejam, os princípios da exclusividade, do equilíbrio entre receitas e despesas, da programação/planejamento, aliados aos da legalidade, publicidade e do lapso temporal de sua validade (anualidade), critérios e formas de limitação de empenho (avaliação bimestral), normas de controle e avaliação de resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e demais condições e exigências para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas. Em meu sentir deve ser a espécie mais debatida em razão de ser uma peça indicativa a elaboração do orçamento de execução.
A LDO incorpora ao seu conteúdo, os seguintes demonstrativos:

Anexo de Metas Fiscais (AMF)

Integrante do Projeto da LDO, o AMF, estabelece metas anuais para o exercício a que se referirem e para os dois anos seguintes, contendo ainda:
avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
· demonstrativo das metas anuais;
· evolução do patrimônio líquido, nos três últimos anos;
· avaliação da situação financeira e atuarial (dos regimes de previdência, dos demais fundos públicos e programas de natureza atuarial); e,
· demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

A falta deste anexo na LDO, dada a sua importância, implica em punição, segundo a Lei nº 10.028/2000, art. 5º. Inciso II.

Anexo de Riscos Fiscais (ARF)

A LDO conterá ANEXO DE RISCOS FISCAIS (ARF), abrangendo avaliação dos passivos contingentes (*) e outros riscos capazes de afetar as contas públicas.
O PRAZO para a LDO está contido na Constituição Estadual (art. 1º, II do ADCT) = encaminhado até 7,½ meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

Anexo de Política Econômica

A exigência deste anexo dirige-se apenas à União, no qual deverão estar presentes os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente (art. 4º. § 4º).
Pelo seu caráter orientador – para elaboração do orçamento anual do exercício subsequente, a LDO, em princípio, não obriga a sua adoção integral, podendo o legislador não adotar certas indicações ou fazer outras nela não contempladas.
Em alguns casos, porém, ela obriga, por exemplo, quando fixa critérios e condições para a execução do orçamento ou faz exigências para a transferência voluntária de recursos públicos para outros entes ou para a iniciativa privada.
Na verdade, a LDO representa um instrumento de integração entre o planejamento e a execução orçamentária, pois se compõe de duas partes – uma que se exaure ao orientar a elaboração da LOA para o exercício seguinte e outra que é permanente em todo o exercício.

3 - Lei Orçamentária Anual (LOA)

Considerando a existência de um orçamento-programa (PPA) e de uma lei orientadora e fixadora de metas para o exercício seguinte (LDO), resta à LOA a condição de norma descritiva, compreendendo a previsão de todas as receitas a serem arrecadadas no exercício, assim como as despesas a serem executadas no mesmo período (CF, art. 165, § 5º a 7º).  O prazo de elaboração está previsto no ADCT (art. 35, § 2º, III) - será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
A LOA compreenderá:
           
I - Orçamento Fiscal - referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (CF, art. 165, § 5º, I), consagrando o princípio da universalidade e unidade. Tem, por conseguinte, um caráter dinâmico-operativo.
OBS: A CF, no art. 168, instituiu o sistema do repasse das dotações aos demais poderes e ao Ministério Público (duodécimo) até o dia 20 de cada mês, de acordo com os programas elaborados e o desempenho da arrecadação.
II - Orçamento de Investimento - das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto (CF, art. 165, § 50, II). Sua execução contribuirá para o equilíbrio financeiro ao impedir em emissões inflacionárias e vedar transferências de recursos.
III - Orçamento de Seguridade Social - compreende as receitas obtidas de acordo com o art. 195 da Constituição Federal e as despesas destinadas a assegurar os direitos à saúde, à previdência e à assistência social, abrangendo todas as entidades e órgãos vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (CF, art. 165, § 50, III).
OBS.: Ver as novas determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, que vão comentadas em item próprio, valendo adiantar que o projeto da LOA será elaborado em consonância com o PPA e a LDO, sendo no caso do Rio Grande do Norte, encaminhado ao Poder Legislativo de acordo com a Constituição Estadual – ADCT, art. 1º, III, isto é, encaminhamento até 3 meses e meio antes do encerramento do exercício e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
São exigências da LRF para a sua elaboração, o resguardo de todos os princípios próprios dos orçamentos, e mais:
· não será permitido consignar crédito com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada;
· consoante o art. 5º, § 5º, a dotação para investimento não poderá ser superior a um exercício financeiro e deverá ter previsão no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade, conforme o § 1º do art. 167 da Constituição Federal. [aqui faz-se uma remissão ao art. 45 para alertar para observar que na lei orçamentária e na de abertura de créditos adicionais só ser possível a inclusão de novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público. Isso eliminará a possibilidade da descontinuidade administrativa, que tantos males causa à Administração Pública];
· acompanhar anexo demonstrativo da compatibilidade da programação com o AMF;
· acompanhar documento com medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas de caráter continuado; e,
· indicação de Reserva de Contingência, cuja forma de utilização e montante definido com base na receita corrente líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
· constar todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão;
· constar, em separado, o refinanciamento da dívida pública como também, se for o caso, nas leis de abertura de crédito adicional;
· observar que a atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá supera a variação do índice de preços na LDO, ou em legislação específica.
OBS.: O art. 7º da LRF dirige-se, apenas, ao orçamento da União.



(*) são aqueles decorrentes de obrigações que dependam de acontecimentos ou condições futuras, em formação, como no caso das demandas judiciais, tornando-se, assim, compromissos incertos.





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