Assunto de Direito Financeiro

DOIS MOMENTOS IMPORTANTES PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL

           

Por: Carlos Roberto de Miranda Gomes, advogado.

           

           Mesmo não tendo sido solicitado por nenhuma organização ou mesmo procurado por ninguém, sinto-me compelido a dizer alguma coisa sobre dois momentos importantes para a Administração Pública, especialmente a municipal.

            Refiro-me ao momento em que os Municípios preparam-se, neste momento, para apreciar dois documentos fundamentais à sua vida administrativa: I – o Plano Plurianual (PPA); II – a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

         Sob a denominação de Estrutura Constitucional do Orçamento, são apresentadas as espécies de orçamento adotadas pela nossa Constituição Federal e que devem funcionar como um todo harmônico, elaboradas dentro de um necessário planejamento, assim entendida a procura de caminhos cuidadosos para viabilizar a elaboração de Metas, Planos e Anexos, neste ponto introduzindo inovações severas, as quais, certamente, causarão dificuldades a alguns Municípios não suficientemente preparados, em razão da realidade financeira que atravessam.

   O cumprimento da norma, irreversivelmente, obrigará a contratação de pessoal tecnicamente capacitado, sem o que não terão condições do cumprimento das exigências da LRF.

Plano Plurianual (PPA)

       O PPA é exigência constitucional para os Municípios, para ser aprovado no primeiro ano do mandato. A Lei que o instituir deverá estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, transcendente a um exercício financeiro (CF, art. 165, I, e § 1⁰). Contudo não caracteriza efeito vinculante do legislador para a LOA.

Desta forma, o plano de investimento a longo prazo, as inversões financeiras e outras da mesma categoria econômica, necessariamente serão incluídas no plano plurianual, sob pena de responsabilidade (CF, art. 167, § 1⁰), embora a execução seja objeto de parcelamento a ser previsto em cada orçamento ordinário, segundo as possibilidades da sua estrutura financeira, até completar o plano, em seu total.

O fato é que, as despesas de capital são previstas para vigorar durante um período de governo, servindo como programação ou orientação. Por isso, é impossível seu cumprimento integral face o grande volume de recursos que exige. Por essa razão, a cada exercício financeiro, vão sendo alocados recursos para o atendimento de algumas das programações do Plano Plurianual, conforme viabilizar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, criada pelo legislador exatamente para otimizar a gestão.

Para o cumprimento do Plano a Constituição prevê a estipulação de prazo do seu encaminhamento e aprovação, através da Lei Complementar (art. 165, § 9⁰, I), consequentemente, o seu período de vigência. O disposto no (ADCT, art. 35, § 2⁰, I), aponta que a mensagem será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Por último, o Plano Plurianual tem por objetivo:

a) balizar a ação governamental de modo a alcançar o desenvolvimento econômico possibilitados de efetiva promoção do bem-estar social;

b) orientar o planejamento sincronizado com a programação e o orçamento do Poder Executivo, obedecendo aos princípios de regionalização da economia;

c) estabelecer diretrizes que deverão nortear a elaboração dos orçamentos fiscal e de investimentos, que possibilitem a redução das desigualdades regionais e sociais;

d) disciplinar a execução de despesas com investimentos que redundarão em benefício para a sociedade.

A sua importância se faz presente pela possibilidade de ultrapassar os limites de vigência dos respectivos créditos orçamentários, consoante se constata da análise ao inciso I do art. 57 da Lei nº 8.666/93.

Por tal motivo, alguns Municípios estão pedindo ajuda à comunidade e realizando audiências públicas para saber as prioridades consideradas pelos seus munícipes e assim compor um documento que represente a realidade dos anseios do povo.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

É a norma que orienta a elaboração dos orçamentos ordinários para o exercício seguinte, consonante com o PPA (CF, art. 165, II e § 2⁰), que representa a real Lei de Meios para a execução anual.

Compreenderá, assim, as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital e as alterações na legislação tributária, estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Por isso o seu encaminhamento ao legislativo se fará até 8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (ADCT, art. 35, § 2º, II).

Representa novidade introduzida na Carta de 1988 e funciona como orçamento de transição para compatibilizar o PPA com a LOA, embora não tenha determinação vinculante.

É na LDO que se oportuniza o resguardo dos princípios orientadores do equilíbrio orçamentário e a sua prudente execução, quais sejam, os princípios da exclusividade, do equilíbrio entre receitas e despesas, da programação/planejamento, aliados aos da legalidade, publicidade e do lapso temporal de sua validade (anualidade), critérios e formas de limitação de empenho (avaliação bimestral), normas de controle e avaliação de resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e demais condições e exigências para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas.

A LDO incorpora ao seu conteúdo, os seguintes demonstrativos:

Anexo de Metas Fiscais (AMF)

Integrante do Projeto da LDO, o AMF, estabelece metas anuais para o exercício a que se referirem e para os dois anos seguintes, contendo ainda:

1.      A avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

2.      O demonstrativo das metas anuais;

3.      A evolução do patrimônio líquido, nos três últimos anos;

4.      A avaliação da situação financeira e atuarial (dos regimes de previdência, dos demais fundos públicos e programas de natureza atuarial); e,

5.      O demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

A falta deste anexo na LDO, dada a sua importância, implica em punição, segundo a Lei nº 10.028/2000, art. 5º. Inciso II.

Anexo de Riscos Fiscais (ARF)

                A LDO conterá ANEXO DE RISCOS FISCAIS (ARF), abrangendo avaliação dos passivos contingentes (são os decorrentes de obrigações que dependam de acontecimentos ou condições futuras, em formação, como no caso das demandas judiciais, tornando-se, assim, compromissos incertos), e outros riscos capazes de afetar as contas públicas.

Pelo seu caráter orientador – para elaboração do orçamento anual do exercício subsequente, a LDO, em princípio, não obriga a sua adoção integral, podendo o legislador não adotar certas indicações ou fazer outras nela não contempladas.

Em alguns casos, porém, ela obriga, por exemplo, quando fixa critérios e condições para a execução do orçamento ou faz exigências para a transferência voluntária de recursos públicos para outros entes ou para a iniciativa privada.

Na verdade, a LDO representa um instrumento de integração entre o planejamento e a execução orçamentária, pois se compõe de duas partes – uma que se exaure ao orientar a elaboração da LOA para o exercício seguinte e outra que é permanente em todo o exercício.