RESPONSABILIDADE FISCAL V

Limites da despesa pública

A doutrina moderna tem insistido que a despesa pública somente tem limite na extensão do benefício social. No entanto, as permanentes crises econômico-financeiras dos entes públicos estão a exigir a determinação de limitação técnica para as diversas despesas, como meio racional de controlar a execução orçamentária e atendimento das prioridades traçadas.

Para tal mister, é imperioso efetuar uma realística "previsão orçamentária" e, particularmente, com os sempre crescentes dispêndios com pessoal ativo e inativo, mercê de uma antiga prática de "empreguismo eleitoreiro" e de abusos outros na tentativa de tornar perpétuas as pensões de dependentes designados.

Numa tentativa de controlar tais absurdos, vigora o princípio inarredável da realização da despesa dentro das dotações legais, conforme nossa Constituição Federal:

“Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais, com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de imposto a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos as ações e serviços públicos de saúde, para a manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8°, bem como o disposto no § 4° deste artigo;

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no artigo 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa;

X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201”.

A Lei de Responsabilidade Fiscal orienta a DESPESA PÚBLICA, em seus artigos 15 a 24, aqui desenvolvidos por títulos.

A despesa, na concepção dos resultados da execução orçamentária, tem maior importância que a receita, uma vez que representa o meio através do qual são cumpridas as metas de atendimento das necessidades públicas – a própria razão da existência do ente público.

Em razão dessa diretriz, para que as despesas respondam positivamente às ações estatais, imperioso se fazer a sua completa racionalidade, com bom planejamento, formas e limites, sem o que entraríamos no caos administrativo. Gastar muito, mas gastar bem seria uma meta positiva, tanto quanto ter a previsão de futuro, mas mantendo, sempre, o equilíbrio das finanças públicas.

Por tal razão e para que seja uma diretriz eficiente nesse equilíbrio, a LRF traz em seu bojo importantes mandamentos:

A DESPESA PÚBLICA NÃO AUTORIZADA

De imediato, como prova inequívoca, da importância de gastar bem, temos a ordem legal de declaração, como não autorizadas, ou tidas como irregulares e lesivas ao patrimônio público, a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atenda o disposto nos artigos 16 e 17, numa reiteração do princípio da estrita legalidade para os atos administrativos e tendo por pressuposto indeclinável o equilíbrio fiscal.

Assim, para que tenha validade, a geração de despesas públicas, indispensavelmente, deverá observar as seguintes condições (art. 16):

·      a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental [assim compreendidos os planos de trabalho derivados de demandas sociais] que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

·         estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício e nos dois subsequentes, acompanhada das premissas e metodologia de cálculo; e,

·         declaração do ordenador da despesa de que tem adequação a LOA, PPA e LDO.

Bem de ver, que a declaração reclamada para demonstrar a compatibilidade é indispensável para os casos de criação, expansão ou aperfeiçoamento, pois as despesas comuns, já inseridas no orçamento, já foram objeto de discussão e aprovação, não podendo causar impacto. Contudo, há que se verificar, com precisão, as regras próprias da regularização do empenho e, em caso de dúvida, melhor será juntar a declaração exigida pela Lei. Cuidado especial deve ser tomado na abertura de créditos suplementares e especiais, quando o recurso indicado for resultante de anulação, de que cuida o art. 43, § 1º, inciso III, da Lei 4.320/64.

As normas de geração de despesa constituem condição prévia para:

·        empenho e licitação [com minuciosa análise do cumprimento das regras específicas]; e,

·        desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3º do art. 182 da Constituição.

A DESPESA DEVE ESTAR:

a) adequada com a LOA, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício (devem acompanhar as premissas e metodologia de cálculo utilizadas). Atente-se, por oportuno, que o § 3º ressalva, também, da exigência, a despesa considerada irrelevante, desde que esta seja expressamente regulamentada na LDO [tem sido utilizado para essa situação, os valores limites para a dispensabilidade de licitação];

b) compatível com o PPA e a LDO, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas, previstos nesses instrumentos, e não infrinja qualquer de suas disposições.

DESPESA OBRIGATÓRIA DE CARÁTER CONTINUADO (art. 17)

·   Considera-se despesa obrigatória de caráter continuado, a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato normativo que criem obrigações para o ente com execução por um período superior a dois exercícios, como no caso de contratação de pessoal, reestruturação de carreira, reforma administrativa, com seus respectivos encargos, bem assim os recursos comprometidos com instituições filantrópicas, que complementem a ação social do Governo.

Os atos que modifiquem, criarem ou ampliem a despesa já existente, deverão:

Ø  ser instruídos com a comprovação da estimativa do impacto orçamentário-financeiro (art. 16, I);

Ø  demonstrar a origem dos recursos para seu custeio;

Ø comprovar que não afetará as metas fiscais, acompanhando premissas e metodologia de cálculo, compatíveis com o PPA e LDO (art. 16,II); e,

Ø compensar seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa, considerando-se:

a)aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição;

b)redução permanente de despesa.

A estimativa do impacto orçamentário-financeiro e a demonstração da origem dos recursos para seu custeio não se aplicam às despesas destinadas ao serviço da dívida nem a reajustamento de remuneração de pessoal (na mesma data e sem distinção de índices).

Duas observações importantes:

a)      a despesa não será executada antes da implementação das medidas antes preconizadas;

b)      considera-se aumento de despesa, a prorrogação daquela criada por prazo determinado.